97%居民同意卻停滯數十年！「社子島」開發卡關的真正原因是甚麼? feat.文化大學教授 李家儂

社子島，這塊被譽為台北市「夢幻之島」的區域，歷經了六任台北市長的任期，卻始終維持在徵收未定的停滯狀態。究竟是什麼原因讓這塊土地的開發如此艱難？政府制定的政策是否接地氣? 本次《樂居房市大全》由主持人田大全、樂居創辦人李奕農，特別邀請到身兼社子島地主、中華城市管理學會理事長、同時也是中國文化大學土地資源系教授的李家儂，從產權歷史、政策制定到區段徵收的實務面，進行全面性的深度剖析。

社子島為何開發停滯?

針對社子島數十年來仍然開發停滯的原因，李家儂提出了兩大原因：

原因1. 早期易淹水氾濫限制發展

李家儂：社子島與新北市蘆洲僅隔著一條淡水河，兩地發展卻有著天壤之別。早年福建泉州同安縣的先民渡海來台，選擇在社子水岸邊落腳耕種，但由於該地容易氾濫淹水，因此長期被政府劃設為「限制發展區」、「易淹水區」或「生態敏感地區」，被限縮在農業生產的用途。反觀對岸的蘆洲，因投入工程整治與市地重劃，早已發展成完善的新興開發區。

原因2. 複雜的佔有戶產權問題

李家儂：除了環境限制，歷史遺留的產權問題更是一大阻礙。「以前的祖先們根本不會有地權的概念，導致自家門口被別人蓋了房子也不知道。」這種歷史共業造成島上存在大量「佔有戶」（違建戶），政府若要推動區域整治，排除這些占有戶將引發嚴重的居住正義問題，這也是政府面臨的巨大壓力來源。

誰在反對社子島徵收?

回顧社子島的發展，1960 到 1980 年代主要以農業發展為主 。直到 1990 年代黃大洲市長時期，才開始出現都市擴張的發展構想 。然而，自 2000 年徵收啟動後，爭議便不斷浮現，甚至每逢選舉就會成為政治攻防焦點，讓社子島一度淪為掛滿抗議布條的「白布條公園」，後續2018年至今則是以「生態社子島」的方向持續推動區段徵收。

所以追根究柢，社子島的居民中，「是誰在反對徵收，反對的人又佔了多少呢? 」

李家儂：實際參加多次公聽會了解後，會發現其實「有高達 97% 左右的地主是贊成區段徵收的。」 剩下3%的反對者主要分為兩類：

• 希望維持農業生產環境：這類地主堅持種田。但以桃園航空城為例指出，政府其實可以劃設農業專區並保留水路，讓居民繼續耕種，這並非無解的難題 。
• 已擁有合法建築用地者：這些人目前已被允許興建房屋，只是受限於管制不能開發重建 。他們不願參與耗時漫長的區段徵收（需等待政府投入工程、重新配地），只希望政府直接解除管制讓他們原地重建 。

既然已經達到97%贊成了，為何社子島仍然持續卡關呢?

全台區徵那麼多，為何唯獨社子島被卡關?

社子島開發使用的模式為「區段徵收」，其開發模式簡單來說是政府先從地主身上取得土地，整地開發完成後約四成土地作為公共設施用地，其餘土地則由地主選擇配回（通常約四成）或領取現金補償。扣除配回後剩下的土地(約兩成)，政府再透過標售標租來平衡開發成本，這種模式讓農地大幅增值（從農地變為建築用地），且開發商會進駐，因此多數地主願意參與，看似社子島的區段徵收難度應該不會太高。

李家儂：但社子島無法推動的最關鍵原因在於：台北市的土地價值極高，且社子島面積龐大，從農地變更為建地的開發效益過於驚人，面對如此龐大的利益，主事者或政府往往會擔憂，推動開發後是否會被冠上「圖利他人」或「官商勾結」等莫須有的罪名，這種防弊的主觀想法與社會氛圍，導致政策推動停滯不前。

此外，真正在公聽會上激烈抗爭的，往往不是在地人，而是外部「敲鑼打鼓的人」。當地地主或佔有戶通常願意接受政府引導，但外部團體為了曝光或帶動社會與媒體風向，會進行強烈抗爭，政府必須安撫這些外部聲音才敢繼續推動。

學者＆官員制定的政策不接地氣?

大眾時常質疑，專家學者在協助制定政策時，常會有「不接地氣」或「不食人間煙火」的情況，導致在決定政策如社子島開發時，造成不小的民怨。為甚麼會有這種狀況?

李家儂：坦白說，政府在制定政策時，通常已經具備核心目標或政治目的，並圍繞該目標收攏意見。在既定的政策框架下，學者想要提出不同看法並做調整是非常困難的；若學者的意見符合政策需求就會被留下背書，若不符合則不會參與背書。

許多學者雖然抱有理想，但理想未必能與實際結合，且若與政策對抗，多數人抱持「多一事不如少一事」的心態而選擇沉默，這也是現行體制中較不理想的地方。

社子島現在行情如何?

從市場行情的角度來看，社子島（延平北路七段以後）目前因限建幾乎無交易，但對照鄰近的延平北路六段後的社子生活圈，目前行情一坪約 80 萬 。未來社子島若重劃完成，以其地理位置條件，未來的房價預期將會破百萬 ，這也印證了背後牽扯的龐大利益，讓政府在開發決策上面臨極大考驗。

社子島的未來願景?

李家儂：台北市缺乏大面積且單純乾淨的土地，社子島非常適合打造成符合國際標準的「生態城市」，成為台北市的新指標。此外，針對台北市高房價與居住需求，建議中央與地方政府可以合作，利用社子島廣大的腹地興建「超級大的社會住宅」。未來搭配捷運等交通建設，不僅能解決市民的居住需求，也能突破土地被限制發展的困境。

針對外界擔憂的開發經費，雖然台北市政府預估社子島開發需投入兩千多億元資金，但區段徵收的特性在於「開發成本是可以回收的」。相較於蓋捷運需耗費數百億且難以回本，區段徵收能藉由標售剩餘土地來負擔工程費用，同時改善當地居住環境。

圖：台北市政府生態社子島全區綠地公園配置圖

總結來說，社子島的開發已有 97% 地主的高度同意 。對於剩下 3% 的反對意見，在觀念與技術面上，有過往的成功經驗，非難以克服的障礙 。如何妥善解決外部「敲鑼打鼓」抗爭者的干擾，同時抗住防弊的社會壓力，真正考驗著現任主事者的決心與智慧。